Martin Becerra (*)
La disolución del Fondo Fiduciario de Servicio Universal (FFSU), dispuesta por Decreto 6/2025 el 6 de enero último, es al mismo tiempo una política con hondos efectos en el ecosistema de comunicaciones del que participa una cadena de operadores grandes, medianos y pequeños; es la apropiación de una caja presupuestaria de más de 250.000 millones de pesos para el Poder Ejecutivo; es una decisión carente de detalles técnicos; y es un trampolín a la medida de Elon Musk, compinche de selfies del presidente Javier Milei, para facilitar la mayor expansión de su sistema de conectividad satelital Starlink con subsidios estatales.
Hasta el lunes pasado, el FFSU recibía el aporte de inversión del uno por ciento de los ingresos netos de los prestadores de telecomunicaciones y TIC.
El decreto de Milei deroga el artículo 21 de la Ley 27.078 que lo regulaba, pero deja vigente la contribución económica de los operadores, establecida en el artículo 22 de la norma. La caja cambia de manos.
Es tan impreciso el Decreto 6/2025 que, una vez publicado en el Boletín Oficial, motivó reuniones entre funcionarios de los ministerios de Desregulación y Economía y del ente gubernamental de comunicaciones, Enacom, para descifrar cómo instrumentarlo.
Breve historia
El fondo de servicio universal fue creado en el año 2000 mediante el Decreto 764 y su propósito era lograr que “aquella parte de la población que no podría recibir los servicios esenciales de telecomunicaciones en condiciones normales del mercado, tenga acceso a ellos”.
Desde Fernando de la Rúa hasta la disolución decretada por Milei, todos los Gobiernos entendieron que el mercado no provee conectividad fija en localidades alejadas de grandes centros urbanos donde no hay escala de retorno de inversiones, y que tampoco garantiza el acceso de la población de menores recursos incluso en las ciudades grandes.
Por consiguiente, el FFSU tenía como objetivo brindar acceso a las TIC, independientemente de la condición socioeconómica y el lugar de residencia de la ciudadanía.
Hay políticas públicas inspiradas en objetivos similares desplegadas en buena parte del continente americano. De hecho, en Brasil el aporte de las prestadoras es incluso mayor.
En la Argentina, la implementación del FFSU no fue inmediata ni sencilla. Después de un primer lustro de escasa actividad, el fondo transitó un período de lenta institucionalización hasta la citada Ley 27.078 de Telecomunicaciones y TIC, también llamada Argentina Digital, que el Congreso Nacional sancionó en 2014 a propuesta de Cristina Fernández de Kirchner.
Durante la última década, el FFSU tuvo tres grandes líneas de acción:
- Financió el tendido de redes de conectividad en pueblos alejados de las grandes ciudades
- Apoyó la construcción de la red federal de fibra óptica troncal mayorista (ReFeFO), el desarrollo satelital del ArSat y la conectividad de escuelas en el país
- Facilitó la conexión de barrios populares cuya situación económica no atraía a los grandes operadores privados
La extensión geográfica y concentración demográfica de la Argentina, junto a la fractura socioeconómica que obstruye la capacidad de pago de servicios esenciales como las comunicaciones, constituyen desafíos ineludibles para un programa como el FFSU.
Como señalan en un comunicado el ministro de Conectividad y Modernización de la Provincia de La Pampa, Antonio Curciarello, y del presidente de La Empresa Pampeana de Telecomunicaciones (Empatel), Andrés Zulueta, “el fondo permitía, entre otras cosas, realizar obras para llevar internet y señal de celular a localidades donde no invertían las grandes empresas y ejecutar programas de inclusión digital, como la entrega de tablets a adultos mayores”.
Empresas grandes, medianas y pequeñas, privadas y públicas, y también cooperativas y organizaciones comunitarias actuaron como eslabones de implementación del FFSU, a través de la asignación de recursos con los que mejoraron sus redes, ampliaron su cobertura y fueron contratados en tramos mayoristas (sobre todo los grandes prestadores) y en servicios de conexión a hogares (última milla).
Es decir que, mientras aportaba el uno por ciento de sus ingresos, el ecosistema de comunicaciones del país era, simultáneamente, receptor de una parte de esos fondos.
Esa fue la economía política que colaboró para dinamizar un conjunto variado y dinámico integrado por más de 2.000 proveedores entre empresas privadas, empresas provinciales (Sapem), cooperativas, organizaciones comunitarias y municipios.
Hay ejemplos exitosos de implementación del FFSU en todo el territorio.
Curciarello y Zulueta citan el caso de Cuchillo Có, un pueblo pampeano ubicado a más de 100 kilómetros de distancia de cualquier otra localidad, que ahora tiene acceso a internet con velocidades de 100 Mbps de descarga.
También Carro Quemado, donde un cableoperador y una pyme pueden utilizar la red neutra (red troncal mayorista de fibra óptica) de la provincia para dar internet de alta velocidad a 120 hogares.
En la Ciudad de Buenos Aires, el proyecto “Soldati conectada” en la barriada homónima, alcanza a 8.400 familias, mientras que la Cooperativa Eléctrica de Luján, con fondos del FSSU, está conectando a 1.525 familias de bajos recursos en la provincia de Buenos Aires.
En Misiones, Córdoba, Neuquén o Formosa se multiplican las experiencias virtuosas de conectividad amparadas por el FFSU.
Problemas
El FFSU no fue un instrumento de política pública omnipotente ni estuvo exento de trabas en su implementación.
La reducción de brechas precisa de instrumentos como el FSSU, pero estas deben contar con una programación que reúna la contribución de todos los actores del ecosistema, una planificación que evalúe periódicamente su impacto, que elimine superposición de funciones y objetivos, que permita realizar correcciones y mejoras, que sea ágil en su gestión, y que facilite la auditoría y el control.
Estas características de una política virtuosa de inclusión digital no fueron la norma en la historia del FFSU.
La subejecución de partidas fue otro de los problemas comunes a administraciones de distinto signo partidario, lo que se agrava en un país que en la última década padeció la devaluación de su moneda y, en consecuencia, la pérdida de valor de los fondos atesorados.
Testimonios de operadores de distinto tamaño y lógica de funcionamiento que han presentado proyectos en el marco del FSSU para recibir aportes no reembolsables (ANR) coinciden en que la gestión burocrática nunca fue eficiente.
En muchos casos, los proyectos no se rinden a tiempo (pretexto citado en el Decreto 6/2025 de Milei para disolver el FFSU) porque antes el propio Estado retaceó los desembolsos comprometidos para su ejecución.
Además, desde la instauración del ENaCom como autoridad de aplicación vía DNU 267/15 de Mauricio Macri, este organismo –que fue intervenido por Milei al inicio de su gestión– fue ganando terreno y dispuso las prioridades, reglas de funcionamiento, asignación de fondos y control de ejecución del FFSU.
La concentración de todas estas funciones en un solo organismo es un problema porque se presta a conflictos de intereses. Es algo que merecía ser revisado, pero el FFSU ya no existe.
Piedra libre para Musk
Con la disolución del FFSU, el Gobierno de Milei se apropia de una caja millonaria que aún debe financiar proyectos con desembolsos pendientes y que, según el vocero presidencial, Manuel Adorni, arrastra deudas, pero que tiene una capitalización periódica.
Gracias a los poderes delegados por el Congreso en la Ley Bases, Milei manejará esa caja a su antojo.
Según Adorni, las empresas Telecom y Telefónica debían en octubre pasado más de 3.000 millones de pesos en aportes de inversión al FFSU.
Su denuncia puede operar como disuasorio ante eventuales críticas de los grandes operadores de telecomunicaciones por el cambio en las reglas de juego decretado ahora por Milei, sobre todo porque una candidata a recibir subsidios del antiguo FFSU es Starlink.
La empresa de Musk instaló su primer satélite de órbita baja en 2019, hoy su constelación tiene 7.000 y lanza un promedio de 60 por semana desde Space X (la firma de cohetes lanzadores espaciales del mismo Musk).
Ignacio del Castillo publicó una nota en el portal Expansión (“Las telecos, ante la amenaza de Starlink”) donde informa que Starlink “cuenta ahora con 4,6 millones de clientes y presencia en 114 países”.
En su tipo de negocio, Starlink no tiene competencia real, es decir, su tendencia es monopólica.
No obstante, según del Castillo, “Starlink no puede atender a la vez a millones de clientes concentrados en un mismo punto geográfico” por el tipo de cobertura de su amplísima flota satelital, ya que “proyecta unas celdas en la superficie de unos 100 kilómetros de diámetro, y tiene que repartir su capacidad entre todos los clientes que se encuentren dentro de esa huella”, además de que “requiere visión directa desde el satélite” a cada antena, lo que dificulta su operación en grandes urbes.
Los conglomerados urbanos densamente poblados siguen siendo mercados donde prevalecen las redes de conectividad al hogar de los prestadores de telecomunicaciones y TIC tradicionales.
Asimismo, la tecnología satelital ofrece mejores velocidades de bajada que de subida, lo que complica el funcionamiento de muchas aplicaciones de uso masivo.
Sin embargo, la innovación tecnológica y la escala global de Starlink pueden alterar esta ecuación en el futuro.
En zonas rurales sin cobertura, hoy Starlink representa un importante avance cuyo único obstáculo es el precio de instalación y del abono por el servicio, que en países con los niveles de pobreza de la Argentina excluye a una parte importante de la población.
El Decreto 6/2025 allana el camino para profundizar la brecha y acelera el desplazamiento de los actores que integraron el ecosistema de comunicaciones en las últimas décadas mediante la intervención estatal a favor de un entrante.
Milei es también transgresor en este aspecto, más allá de que sus decisiones adolecen de sustento técnico y subvierten los objetivos de la política pública que habían compartido todos los gobiernos previos en este siglo.
Además, como si fuera un avezado estratega político, logra echar mano a una caja suculenta en pleno año electoral.
(*) Doctor en Ciencias de la Información
