Jorge Elizondo*
El tema de la adhesión de Santa Fe a la llamada “Ley de ART”, las presiones del gobierno nacional, el proyecto aprobado por el Senado provincial, la oposición planteada públicamente por numerosas organizaciones gremiales, la audiencia pública celebrada el pasado 18 de Septiembre en el Congreso de la Nación, y la confusión generada a partir de la campaña mediática impulsada por algunas entidades empresarias, nos obliga a efectuar unas precisiones. Es evidente que la campaña mediática favorable a la adhesión a la ley omite cualquier referencia a la naturaleza y funciones de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Sólo se dice que disminuirían la “litigiosidad” y las alícuotas que pagan las empresas a las ART. Merced a dicha información tendenciosa, la inmensa mayoría de la población ignora qué son las Comisiones Médicas. Hay quienes creen que se trata de “comisiones de salud”, otros hablan de una “instancia de mediación”, cuando no de simples “juntas médicas”, por lo que surge el interrogante de cuáles son las razones de la oposición a la obligatoriedad de las mismas. Desde la instauración del régimen de las ART por la ley 24.557 de 1995, las Comisiones Médicas tienen como función determinar la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad, el grado de incapacidad y el contenido y alcance de las prestaciones. Tienen como objeto resolver las diferencias que puedan existir entre la ART y el trabajador afectado o sus derechohabientes.
Sin independencia ni imparcialidad
El Art. 1° de la ley 27.348 (“ley de ART”) de Febrero de 2017 determina que la actuación de estas comisiones médicas constituyen una instancia administrativa previa, de carácter obligatorio para que los trabajadores afectados soliciten –ante el desconocimiento de la ART– que se determine el carácter profesional de la enfermedad, su grado de incapacidad y las prestaciones dinerarias correspondientes. Es decir que –lejos de tratarse de una instancia de mediación o de una simple junta médica– las Comisiones Médicas tienen como función resolver un conflicto entre un trabajador accidentado o enfermo y la ART, actuando como un verdadero tribunal administrativo, de carácter obligatorio. Cabe preguntarse si las Comisiones Médicas Jurisdiccionales pueden ser consideradas tribunales administrativos. Nuestra opinión es que no lo son, en virtud de las siguientes razones: Están integradas por médicos, que no son funcionarios públicos, que carecen de estabilidad. Todo funcionario público, más aún aquellos que integran tribunales administrativos, debe estar bajo un régimen de estabilidad protectora de los derechos al empleo, a la carrera y a no ser removidos sino por causas justificadas. No es este el caso de los médicos que integran estas “comisiones médicas jurisdiccionales”. Si a tal circunstancia se agrega el hecho de que los gastos de funcionamiento de las comisiones médicas –incluyendo las remuneraciones de sus integrantes– se hallan a cargo de las aseguradoras de riesgos del trabajo, los empleadores autoasegurados y la Anses (Resolución SRT N° 50/2018 y normas concordantes), concluimos que estas comisiones no ofrecen suficientes garantías de independencia e imparcialidad. Tres cuestiones fundamentales son prueba de las razones que se esgrimen para negar su calidad de tribunales administrativos:
1- Los integrantes de las comisiones médicas deben resolver cuestiones tales como determinar la existencia del nexo causal entre las condiciones de trabajo y la enfermedad. Pero no reúnen las condiciones suficientes de capacidad técnica para resolver estas cuestiones.
2- No se justifica que exista un tribunal administrativo para resolver sobre el reconocimiento o denegación de un reclamo que surge de relaciones entre particulares: un trabajador y una ART; más aún si se considera que la regulación actual de los accidentes y enfermedades del trabajo es parte del Derecho de la Seguridad Social.
3- Al ser obligatoria la concurrencia a las Comisiones Médicas, se les niega a los trabajadores accidentados o enfermos el derecho a acceder a la Justicia. No existe un verdadero control judicial sobre el accionar de las Comisiones Médicas, pues sólo se reconoce la posibilidad de interponer recurso de apelación y con efecto suspensivo contra sus decisiones. Ello supone que el trabajador accidentado o enfermo no puede percibir lo que la propia Comisión Médica consideró razonable en función de la valoración de su incapacidad.
Impedimento a la justicia laboral
El Art. 4° de la ley 27.348 “invita” a las provincias a adherir a la obligatoriedad de las Comisiones Médicas. Esta propuesta no debe ser aceptada, ya que es violatoria del sistema republicano y federal de gobierno (Arts. 1°, 5°, 75 inc. 12, 121, 122 de la C.N.) y del principio de progresividad que surge del bloque de constitucionalidad (Art. 75 inc. 22, Art. 9° de la LCT, Art. 2° del Código Civil y Comercial de la Nación). El Art. 121 de la CN dice que las provincias “conservan todo el poder no delegado por esta Constitución”. Las provincias que han adherido a este procedimiento han quebrado el pacto federal, puesto que han cedido facultades indelegables al gobierno central. Las provincias sólo podrían delegar sus facultades reservadas a través de una Convención Reformadora Constituyente que modifique la Constitución Nacional. Al establecer la obligatoriedad de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, se impide a los trabajadores el acceso directo a la justicia laboral. Conforme al art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones.
El proyecto de adhesión
El Senado de la provincia de Santa Fe ha aprobado un proyecto de adhesión a la obligatoriedad de las Comisiones Médicas, en el que se pretende introducir supuestas mejoras o modificaciones. El Art. 2° del proyecto dice que se “deberá garantizar una adecuada cobertura geográfica tendiente a asegurar la prestación del servicio en todo el territorio de la Provincia”. El inc a) de dicho artículo establece que “se constituirán un mínimo de una Comisión Médica por circunscripción judicial, de acuerdo con el mapa judicial de la provincia de Santa Fe; además, en la segunda jurisdicción se constituirán dos comisiones adicionales, situadas en función del volumen de reclamos, y una comisión móvil que se establecerá alternativamente conforme fuere requerido”. Estas condiciones son de cumplimiento imposible, porque las Comisiones Médicas dependen de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación, y es este órgano nacional quien determina el número y la distribución de las mismas. El mismo Art. 2° dice que el Poder Ejecutivo Provincial “deberá celebrar convenios de colaboración y coordinación con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo que establezcan las condiciones y modalidades de funcionamiento de las Comisiones Médicas”. Olvidan los autores del proyecto que estas condiciones y modalidades de funcionamiento, así como la selección de los integrantes de las Comisiones Médicas y Servicio de Homologación, se efectúan de acuerdo a los mecanismos que determina la Superintendencia. El Art. 3° del proyecto de adhesión determina que “se deberá contemplar la adopción efectiva de medidas de prevención de accidentes y enfermedades”. Sorprende la imprecisión de la norma, ya que no establece qué tipo de medidas son las que deberían adoptarse además de las previstas por la Ley de Riesgos del Trabajo y sus normas reglamentarias. La insuficiencia de la legislación vigente en nuestro país, la obsoleta normativa de la ley 19587 de higiene y seguridad en el trabajo, requiere la realización de un trabajo serio en el que deben participar los profesionales vinculados a la salud y seguridad en el trabajo y las organizaciones sindicales a fin de sancionar una ley de prevención de los riesgos del trabajo. Carece de seriedad referirse vagamente a ello en el marco de un proyecto de adhesión al procedimiento ante las Comisiones Médicas, organismos creados para resolver cuestiones referentes a la reparación de las incapacidades derivadas de accidentes o enfermedades laborales, y que son totalmente ajenos a la prevención de las mismas. El Art. 5° dice que “si las partes consintieran los términos de la decisión emanada de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, tal resolución hará cosa juzgada administrativa, quedando definitivamente concluida la controversia y se procederá a la homologación conforme lo establecido por la Ley Nacional N° 27.348”. El Art. 6° establece que los recursos ante la Justicia Laboral “deberán interponerse dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles judiciales computados desde la notificación de la Resolución emanada de la Comisión Médica Jurisdiccional, bajo apercibimiento de caducidad”.
El efecto de la caducidad es que el dictamen de la Comisión Médica adquiere carácter de cosa juzgada. Esto significa que el trabajador accidentado o enfermo perderá el derecho a una reparación justa, si en el plazo de 45 días hábiles no interpone la acción judicial.
Claramente inconstitucional
Todas las normas provinciales que imponen la caducidad son claramente inconstitucionales. La caducidad no afecta sólo a la acción, sino que implica la pérdida del derecho por el transcurso del tiempo, antes del período de prescripción, que en materia de accidentes y enfermedades del trabajo, es de dos años. De esta forma conspira contra el derecho a una justa reparación del daño causado por el accidente o enfermedad del trabajo, al limitar el acceso a la justicia laboral; lesionando además el principio de irrenunciabilidad. El proyecto de adhesión dice que los recursos que interpongan los trabajadores contra las resoluciones desfavorables de las Comisiones Médicas “se concederán al solo efecto suspensivo respecto a la incapacidad determinada y del monto del capital correspondiente”. Esto significa que si existe disconformidad y el trabajador incapacitado inicia juicio tendiente a que se le reconozca una incapacidad o indemnización mayor, no puede percibir lo que ha sido fijado en tales conceptos por la Comisión Médica. Esta disposición tiende a forzar la aceptación de lo resuelto, a desalentar el ejercicio del derecho a la jurisdicción, explotando el estado de necesidad creado por cualquier minusvalía. Contrariamente a lo que difunden algunos medios empresariales acerca de la supuesta rapidez que tendrá el procedimiento, el Art. 6° determina en sus dos últimos párrafos que en el caso que hubiera vencido el plazo de sesenta (60) días hábiles del art. 3 de la ley 27348 sin que hubiere mediado resolución de la Comisión Médica, el trabajador deberá acreditar haber requerido el pronunciamiento por un plazo de veinte (20) días hábiles, sin que se haya expedido. La autoridad judicial deberá notificar a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo la iniciación del proceso y su deber de cumplir con esta obligación, otorgando para ello un nuevo plazo de veinte (20) días hábiles. Ello implica un alargamiento del trámite ante la Comisión Médica a 80 días hábiles, como mínimo, y hasta cien (100) días hábiles contando la última notificación.
El proyecto de adhesión provincial es claramente inconstitucional, no sólo por lesionar derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Nacional y pactos internacionales. Al delegar funciones jurisdiccionales en las comisiones médicas jurisdiccionales, éstas se insertarían como pretendidos tribunales administrativos de carácter nacional, sustrayendo la competencia propia de los juzgados provinciales determinada por la Constitución Provincial (Art. 20) y el Código Procesal Laboral (Art. 2 inc f).
*Abogado
Vicepresidente de la Asociación de Abogados Laboralistas de Rosario.
Profesor Titular de Derecho Laboral y de la Seguridad Social Facultad Ciencias Económicas (UNR)
